司法改革与行政诉讼制度的完善
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作者： 马怀德 主编
出 版 社： 中国政法大学出版社
出版时间： 2004-7-1字数：版次： 1页数： 545印刷时间：开本： 16开印次：纸张：I S B N ： 9787562025436包装： 平装内容简介
行政诉讼法实施十多年来，对于保障公民权利、规范行政行为、监督行政机关依法行政起到了重要作用。但是，随着我国法制建设进程加快，社会经济的不断发展，公民、法人或者其他组织法律意识的增强，各项改革事业的深人，现行的行政诉讼制度在实践中也暴露出一些问题，函待修改行政诉讼法，完善行政诉讼制度。修改行政诉讼法重点要突出以下儿个方面：
第一，扩大行政诉讼受案范围。我国在制定行政诉讼法时出于多方面的考虑，对行政诉讼的受案范围作了较为严格的限制。行政诉讼法采用了两种方法规定法院受理行政案件的范围。一是概括式，即对法院受理行政案件的范围作出原则的统一性规定;二是列举式，即对法院应当受理和不能受理的案件从行政行为的角度加以列举。行政诉讼法界定行政诉讼范围的标准有两项:一是具体行政行为标准，二是人身财产权标准。实践证明，行政诉讼法对相对人诉权限制过严，对保障公民、组织正当权益、监督行政机关依法行政、维护行政法治秩序均很不利，有必要对行政诉讼受案范围的规定作必要调整。
完善行政诉讼范围的原则是，将所有国家公权力主体与相对人发生的公法上的争议均纳人行政诉讼的范围。具体可以采用概括方式规定法院应该受理的行政案件，即凡是公权力主体及其工作人员在行使职权履行职责时的作为和不作为行为给公民、法人或者其他组织造成不利影响，侵犯其合法权益时，受到侵犯的公民、法人或者其他组织提起行政诉讼的，法院应当受理。对于法院不宜受理的特殊行政行为，应当采用列举排除的方式加以规定。同时取消关于人身权和财产权的限制，使得所有侵犯相对人合法权益的行政行为均被纳人行政诉讼范围，从而保障相对人的各种合法权益。
关于抽象行政行为的审查。按照现行行政诉讼法的规定，相对人对抽象行政行为不得提起诉讼，只能通过其他监督途径解决违法实施抽象行政行为的问题。但是，从实际情况来看，目前其他的监督机制很难有效地发挥作用。随着抽象行政行为的数量逐渐增多，违法实施抽象行政行为的问题日趋严重。而且抽象行政行为是针对普遍对象作出的，适用的效力不止一次，具有反复性、加之层次多、范围广，因而产生的影响要远远大于具体行政行为。一且违法，将会给众多人造成损失，如果人民法院不能受理对违法抽象行政行为提起的诉讼并予以撤销，那么就有可能导致违法不当的抽象行政行为造成的侵害在一定范围内连续发生，使更多的相对人蒙受损失。从这个意义上说，抽象行政行为比具体行政行为更具有危险性和破坏力，更有理由将抽象行政行为纳人行政诉讼范围。
关于其他公权力主体行为的监督与救济。按照现行行政诉讼法的规定，除行政机关以外，法律法规授权的组织实施的行为也要接受法院的司法审查。而何种组织属于法律法规授权的组织却在理论上没有定论。我们认为，这个概念并不科学，而应代之以"其他公权力主体"的概念。即所有行使公权力的主体，无论是国家行政机关，还是事业单位、社会团体、自治组织都应当接受法院的司法审查。所以，诸如居民委员会、村民委员会、律师协会、注册会计师协会、足球协会等组织对其成员作出的各种法律行为，除非属于平等民事法律关系调整的范围，一律都应纳人行政诉讼范围，接受法院的司法审查。
关于行政诉讼法所保护的权利范围。根据行政诉讼法的规定，我国行政诉讼保护的权益范围仅限于相对人的人身权与财产权。而行政机关及其工作人员侵犯了公民、法人或者其他组织的出版、结社、游行、示威、宗教信仰等权利，以及受教育权、劳动权、休息权等其他权利的，公民是否可以提起诉讼，取决于法律和法规的特别规定。这种权利保护范围显然与我国宪法尊重和保障人权的精神是不符的。为了更加周全地保护公民权利，应当修改行政诉讼法，将所有宪法和法律赋予公民法人的权利纳人行政诉讼的保护范围。
第二，明确行政诉讼当事人资格和法律地位。行政诉讼法界定的原告资格是认为自己的合法权益受到侵犯的公民、法人或者其他组织。但是，法律没有区分行政行为的直接相对人与有利害关系的人，也没有明确什么样的合法权益受到侵犯才具有原告资格。如果没有法律规定被侵害的利益受到保护的话，受害人是否享有原告资格呢?行政诉讼法与司法解释都没有规定，而这又是审判实践中经常遇到的问题。我们认为，判断行政诉讼原告资格，关键要看起诉人与被诉行政行为之间是否存在利害关系，起诉人是否具有值得法律保护的利益，不管这种利益是现实的还是将来的，是直接的还是间接的，以及法院能否提供适当的救济。建议将行玖诉讼法关于原告资格的抽象规定修改为 "只要公权力主体的行为对相对人受法律保护的利益造成了不利影响，而法院又能够提供有效的救济，则该相对人享有提起诉讼的权利"。关于被告资格问题，由于我国行政机关林立，层次复杂，存在大量的内部机构、临时机构、联合执法机构、派出机构和法律法规授权组织，所以，如何确定这些主体的诉讼地位将是行政诉讼法修改的重点。可以考虑将行政诉讼的被告界定为 "以自己的名义作出行政行为，又能够独立承担行政责任的主体"。
第三，不断完善证据规则。行政诉讼法关于举证责任的规定比较合理，但还不够全面系统，缺少关于举证时限、证明标准、证明对象、证据的审查判断、与行政程序中证据的关系等问题的详细规定，还不能完全解决行政诉讼中有关证据的举证、质证、认证中的所有问题。为正确认定行政案件事实，实现行政诉讼的公正和效率，保障当事人依法行使诉讼权利，有必要通过行政诉讼法的修改制定出有关当事人举证、质证、法院调取证据的审查认定等较为具体的规则，形成一套符合行政诉讼规律的举证、质证、认证规则，为审判人员认定各种证据的能力提供规范依据。
第四，解决行政判决裁定执行难的问题。长期以来，行政判决裁定的执行难是一个棘手的问题。最主要的原因是法院缺乏司法权威和独立性，被告敢于抗拒法院的裁判。为此，我们建议通过修改行政诉讼法的方式采取以下几项措施，保障行政判决的执行效果。一是为了维护公共利益，赋予检察机关申请执行权;二是强化行政机关拒不履行人民法院生效判决、裁定时必须承担的法律责任，特别是要强化行政机关首长个人的法律责任。建议规定对行政机关采取执行罚、对行政机关负责人进行罚款、通知上级机关督促履行、在政府公报上发表公告督促其履行、对行政机关的负责人和直接责任人员处以藐视法庭罪追究其刑事责任等多种有力措施，促使行政机关履行义务。
第五，完善行政诉讼程序。程序规则是行政诉讼制度的核心内容，由于行政诉讼法规定的个别程序明显存在问题，加之很多程序过分依赖民事诉讼法，因此，我们建议在细化行政诉讼相关程序的同时，取消行政诉讼不得调解的规定，将行政诉讼法规定的"不停止执行原则"改为 "停止执行原则"，增设特别程序并规定再审程序和简易程序的审判组织。一是对行政规章及规章以下规范性文件提起行政诉讼的程序;二是检察机关或自然人、组织作为公益代表人提起公益诉讼的程序;三是行政机关申请人民法院强制执行行政行为或决定，人民法院对该行政行为或决定的审查程序;四是增设行政诉讼简易程序。目的是完备行政诉讼的基本审理与裁判制度，完善程序规定，增强行政诉讼程序的独立性，减少准用其他诉讼程序的情形。
目录
寻找司法改革的突破口（代序）
上篇——法院与法官制度改革
第一章法院制度改革研究
第二章法官制度改革研究
下篇——《行政诉讼法》修改建议稿及理由说明书
第一章总则
第二章受案范围
第三章管辖
第四章诉讼参加人
第五章证据
第六章起诉和受理
第一节行政复议与行政诉讼的关系
第二节起诉期限及其延长、中断的规定
第三节起诉的条件及起诉的形式
第四节受理、不予受理及驳回起诉
第五节送达
第六节期日和期间
第七节行政诉讼的费用
第七章审理与裁判
第一节审判组织和一般规定
第二节第一审普通程序
第三节简易程序
第四节第二审程序
第五节再审程序
第六节特别程序
第八章执行
第一节行政诉讼裁判的执行
第二节行政法律文书的执行
第九章行政赔偿诉讼
第十章涉外行政诉讼程序的特别规定
中华人民共和国行政诉讼法（修改建议稿）
后记
书摘插图
第一章 法院制度改革研究
一、对司法属性与运行机制的初步考察
（一）司法的属性
近现代情境下的司法具有多种属性：从活动内容看，司法是由国家设立的专门机构专司解决一定主体间法律纷争的活动；从国家法的运行看，司法是负责法的实施和实现的一个环节，并且可能是最重要的一个环节；而在权力分立或者分工的视野下，司法则是与立法、行政并列的国家基本职能/权力（尽管在不同的政体下司法的地位与立法、行政的地位不平衡）。但是，司法的以上不同属性并非与生俱来、同时具备的，而是历史发展的产物。就其起源而言，司法应当是与由第三者解决争端有天然联系的活动，作为国家法的实施环节和与立法、行政相并列的国家权力的司法，是在以后的发展过程中逐渐形成的。为完整地认识司法的性质，有必要对其发展过程进行考察。
根据法律社会学的观点，司法是解决社会纷争，恢复、维护社会秩序的一种活动。纠纷作为发生在不同社会主体之间的冲突，可以说是人类社会必有的现象。无论这些冲突的性质是否严重，都是对正常社会秩序的破坏。因此，基于一定的方式与手段解决、抑制纷争就成为社会的一项重要职能，这是社会有机体防卫本能的体现。在社会发展的不同时期，这种防卫的内容和形式也有所不同。
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